大城市小产权房有存在的必要吗,小产权房将往何处去?

小产权房为新进入大城市的新市民提供了一个过渡居住地,为外来就业的低收入流动人群提供了一个低成本的栖息场所,也实现了部分中高收入城市人群追求田园生活。但是由于产权权属问题,也带来了居住品质良莠不齐、社区管理差、配套设施不全、交通和环境方面的问题。未来小产权房将会长期存在吗,还是会逐步纳入城市管理而消失?还是未来投资和居住的一个选项吗?

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...     九尾狐

    房地产咨询师

 




小产权房严格从定义上来说并不是一个法学概念,在国家现行的法律法规中是找不到与小产权房有关的定义的。小产权房是与大产权房相对应的一个概念。所谓大产权房是指在开发商办理完合法的立项开发手续,办理土地出让手续并按照规定缴付国有土地出让金和使用税费后,国家发给开发商土地使用证和房屋预售许可证的商品房,购房者此时可以获得国家颁发的国有土地使用权证和房屋所有权证。而所谓的小产权房是指建设在宅基地或者农村集体土地上(农村地区共存在三种地:“耕地”、“农村集体建设用地”和 “四荒地”。农村集体建设用地主要分为两大类:农民的宅基地和集体规划的其他建设用地)的房屋,只能获得村民委会的盖章证明或者是乡政府的集体土地使用权证,无法获得国家颁发的国有土地使用权证和房屋所有权证(段毅才 2005)。小产权房是游离于商品房法律体系之外,游离于与法律和政府监管之外的一种产权(白云山 2010)

小产权房大致上可以分为两大类:一类是建造在农民宅基地上的房屋,另一类则是建造在农村其他集体建设用地上的房屋。而建造在农村其他集体建设用地上的房屋又可以细化为两种情况,一种房屋是指集体经济组织经过审批后在自有的非农用地上修建的村民住宅用房,在满足了集体经济组织成员的住房需求后,集体经济组织将剩余房屋出售给本集体之外人。另一种房屋是指集体经济组织没有经过任何的审批程序,擅自或者和开发商一起在农村集体所有的土地上修建的房屋。前一种类型的房屋本身属于合法建筑,而后一种类型的房屋则属于违章建筑(白云山 2010)

国家性的政策要求

1、相关国家政策

199956日,国务院办公厅下发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条规定:农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。

20041021日,国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第十条规定:禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。禁止城镇居民在农村购置宅基地。

2004112日,国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》第五条规定:坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。面积不得超标,出售、出租、赠与后再申请不予受理。第十三条规定:严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。

2006831日,国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》指出:必须釆取更严格的管理措施,切实加强土地调控,解决建设用地总量增长过快,低成本工业用地过度扩张,违法违规用地、滥占耕地等问题。禁止擅自将农用地转为建设用地。

2007618曰,建设部《关于购买新建商品房的风险提示》第四点强调:城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋。目前的法律法规不允许在集体土地上进行房地产开发。不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外成员销售。目前,有些村集体经济组织在本村集体土地上集中建设农民住宅楼,用于安置本集体经济组织成员,但在安置过程中,擅自扩大销售对象,以较低的价格向本集体经济组织以外成员销售。非集体经济组织成员购买此类房屋,将无法办理房屋产权登记,合法权益难以得到保护。有些项目允诺办理的“乡产权”、“小产权”,均不符合法律规定,不受法律保护。

20071214日,国土资源部重申:农民住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。

20071230日,国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第二点指出:农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。

200818日,国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》严令禁止地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义,擅自扩大建设用地的规模。

200878日,国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》指出:严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的,不予受理。

2009811日,国土资源部《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》指出:严肃查处违反土地管理法律法规新建“小产权房”项目用地。

2010128日,全国国土资源工作会议明确了国务院对处理小产权房的要求:在建、在售的小产权房必须全部停建和停售。

201054日,国土部明确表态:对尚未销售的和20071230日以后新建、续建的房屋予以拆除;对20071230日以前销售的已建成房屋,待全国小产权房处理政策出台后一并处理。

20111110日,《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》规定:小产权房不得登记发证。

2013年国务院责成国土资源部、住房和城乡建设部成立专门领导小组,负责小产权房的摸底和清理工作。国务院要求:所有在建、在售小产权房必须全部停建或停售;二是将以地方为主体组织摸底,对小产权房现状进行普査;三是责成领导小组研究小产权房问题,拿出相关处理意见和办法。

2、政策评价

1)小产权房政策目标存在一定的局限性

从当前法律与政策规定来看,小产权房的建设、销售以及相关行为被定性为违法、违规的房产开发。从相继出台的政策的连续性上看,基本上保留和维持了国家对农村土地使用的一贯态度,从农村土地利用方式上强调小产权房的不合法性,政策目标以阻止小产权房的进一步发展与扩大为主,以禁止小产权房建设和销售为手段,包括强制性停建停售甚至拆除。虽然小产权房的建设确实存在各类违法问题,现行政策也一定程度上遏制了小产权房建设中出现的违法乱建、非法占用农村集体土地尤其是耕地的现象。但是我们也可以看到在这些政策出台期间,小产权房的建设、销售也十分猎厥,也从侧面反映了单一目标政策制定的局限性和缺陷,如果后续的政策制定中依然没有响应在政府垄断土地一级市场和城市化快速发展景下农民分享土地增值收益的巨大利益诉求,和有力解决中低收入群体居住需求,只是单一出台解决小产权房问题的政策是很难彻底解决小产权房问题的。

2)相关政策实施会导致社会资源损失浪费

城镇居民之所以到农村购买小产权房,很大程度上是面对高房价或者户口问题的被动选择,虽然相关小产权房的政策执行中,强制拆除、没收和停建等做法比较符合国家对土地的强有力的保护政策,但也会造成一定的资源浪费,例如,购房者资金损失、小产权房停建的工程损失等方面。

总之,面对小产权房普遍存在和继续产生的趋势,单一的政策目标和管理做法只能暂时起到堵的作用,起不到疏通作用,小产权房的解决还需要政府从多层次的政策上合理引导,在统筹城乡发展中和谐解决小产权房问题,使各方满意。(石磊 2013)

小产权房的实践处置方式

从各地区对于小产权房处置实践上来看,主要有以下几种方式:

1、作为违法建筑直接拆除

拆除无疑是对小产权房的利益主体最严重的处罚,而且对具有小产权房开发动机的开发商和既得利益者能起到强大的震慑效果。但是小产权房范围广,数量多,不仅仅是一个区域问题,更是一个社会问题,涉及到众多的人群,这其中多是社会中低收入人群,如果一拆了之,对于靠毕生积蓄买了小产权房的家庭来说无疑是一场灾难,并且容易引发社会不稳定。另外房屋的建设需要投入大量的资源,简单的拆除也是对资源的浪费。

2、补缴土地出让金实现商品化

深圳市 2009 年颁发了《关于农村城市化历史遗留的违法建筑的处理决定》,其中对于集体建设用地上的房屋给出了明确的处理办法,就是房屋所有人可以按照规定要求补缴土地出让金,然后对这些房屋重新确权[1],发放通正规商品房一样的房屋产权证明。实现商品化是一条温和的解决之路,经过确权,小产权房摇身一变成为了正规商品房,在处理过程中也容易被小产权所有者所接受,而且政府可以获得更多的土地出让收益,这也是不少地方政府热衷的对于小产权房解决的办法。但是该办法的负面性也非常明显,那就是能激发更多的小产权房建设和购买热情。因为鉴于小产权房日后巨大的升值潜力,小产权房开发商会更积极的开发建设,消费者和投机者也会大胆购买,这无形中会刺激小产权房市场的发展,这不利于从根本上遏制小产权房开发建设。

3、没收违规住房转化为保障性住房

相对于前两种处置方式,转化为保障性住房是最理想的解决路径。首先不需要拆除房屋,这避免了资源的大量浪费。其次通过给予小产权房所有者相应补偿,更易被大家所接受,不容易引起社会动荡。再次通过配套实施的相应处罚机制,让小产权房开发者在开发过程中不会获得收益,从根源上避免小产权房的开发。

 

参考文献:

白云山 (2010). 北京地区小产权房法律问题研究.

段毅才 (2005). ""大产权""小产权"——关于产权概念的思考." 经济研究参考(12): 2-15.

石磊 (2013). 小产权房问题研究, 东北林业大学.

 



 


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